三、老旧小区改造难点
不同于棚改的“推倒重建”，老旧小区改造是在现有基础上“提档升级”，既要将居民的“美好居住”放在首位，又要与城市规划相结合，同时需要做好多方协调、积极筹措资金，在具体的实践中有诸多难点亟待破解。在实践中，老旧小区改造的复杂程度，远远超出大家的想象。建新房子都是老问题，改老小区全是新问题。
（一）资金来源
老旧小区改造，资金从哪儿来？从财政出资看，若主要依靠财政资金，财政面临巨大压力，仍仅靠政府一己之力，远无法满足改造的巨大资金需求。特别是老旧小区改造是以区县为单位，区县的财力有限，同时单由政府出资也不符合“谁受益谁出资”的原则。从居民出资看，大多数老旧小区位于城市中心区，住户多为老年人和租户，居民长期缺乏缴费习惯，且对改造后价值提升效果缺乏感知，出资动力不足。从社会资本出资来看，老旧小区改造投入大、周期长、收益不确定性高，尚未形成资本进入-退出的合理机制，没有形成资金链循环，导致参与积极性不足。
（二）居民意愿
老旧小区改造，协商一致是关键。老旧小区业主对是否进行改造的分歧主要包括，改造对不同楼层的房子房价影响不一、业主对改造费用接受度不一致以及私密性存在顾虑等方面的问题。以电梯为例，利益均衡的协调成为大的羁绊。越是高层的住户的改造愿望越强烈，而低层如一二层住户则因为没有需求，不但持反对意见，且其受噪声影响等因素应得到正视，相应的补偿权利诉求应得到满足。同时按照公平化原则，楼层越高的住户承担的费用越高，呈现出梯级递增的利益分配格局。同时，收入水平成了关键性因素。老旧小区居住的群体，大多属于收入水平相对较低的老年人。安装电梯需要筹资，一部电梯的成本大约在50万元左右，个体筹资不是一个小数目，尤其对于中老年群体是一笔不小的负担。这些问题若不能得到解决，老旧小区加装电梯就很难落到实处。停车场改造有车无车利益博弈、上下水管道改造各方诉求差异等，常常陷入“一人反对，全员搁置”的困境。如何满足各方利益诉求、减少协调和磨合成本，是老旧小区改造亟待解决的第二大难题。
（三）长效治理
老旧小区改造，“三分建、七分管”，只有“建管并重”，才能真正惠及民生。从老旧小区改造试点的情况来看，有些老旧小区改造完成以后，物业管理没有跟上。武汉市老旧小区改造完成后，成立物业公司，市区两级政府给予一定的补贴，居民以较低的额度出资。在全国范围内武汉物业管理模式并不多见。有些地方的老旧小区改造完成后，还停留在居民自我物业服务的水平上。另有一些地区，老旧小区改造半年之后，出现了小区一楼的门禁被砸的情况，即使政府再出资进行恢复，没过多久再次被损坏。这是由于居民使用起来不方便，不愿意改变旧有的习惯。没有专业的物业服务，电梯等设备的使用寿命、运行安全就无法得到有效的保障。改造后有无持续的管理服务、物业支付能力能否满足需求，这都是需要考虑的问题。老旧小区改造不仅关乎整旧如新，还要兼顾后期的运营与维护，以全生命周期的思维作整体谋划，实现投建管运一体化。
（四）现行技术标准规范、政策法规的制约
这几年房地产市场发展迅速，适应这个市场制定的新建筑法规、体系和要求，与旧有建筑之间，拉开了很长的一段距离。旧建筑有自己独有的规律，以新体系的标准去约束旧建筑的改造，就会令老旧小区改造举步维艰。在德国、英国、日本、美国、法国等国家，有专门针对旧建筑的一套法则和要求。我国目前所有的建筑标准和规范都是针对新建建筑的，例如高度、容积率、采光等，如果使用这些标准来要求旧建筑，则会出现不相适应的状况。因此，从管理、政策法规、标准规范等方面，应针对老小区改造存在的问题进行深入的研究和创新。这既需要顶层设计，也需要实践。建议住建部、国土部等部门应制定适合城镇老旧小区改造的法律法规、技术规范和行业标准，因地制宜对容积率、采光和楼间距等实行弹性管理。
四、老旧小区改造模式探索
总结以往，老旧小区改造更多是单项改造、小区自我改造。在此基础上，可以在资金筹措、片区统筹、项目联动等多种方式上加以创新，探索更好的模式。
（一）老旧小区改造引入市场化方式，调动社会资源参与，多方筹措资金
老旧小区资金筹集主要有五大来源：财政资金（财政补助、财政补贴），专项债，社会资本，小区产权单位，居民自筹，社会捐赠等。探索研究政府、居民家庭、社会资本、社会捐赠合理共担的融资模式。
图4 资金筹集方式（以河北省为例）
财政补助：从2019年开始，国家将城镇老旧小区改造纳入保障性安居工程，安排中央补助资金支持。中央给予补助，落实地方财政支出责任，地方政府专项债给予倾斜。2019年中央财政城镇保障性安居⼯程专项资⾦将⽼旧⼩区改造纳⼊⽀持范围，全年共下发297.92 亿元。
社会资本：在小区改造基础上，引导发展社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等服务，推动建立小区后续长效管理机制。将综合整治类老旧小区改造实施内容范围扩大，加入运营内容，对社会资本方创新投融资模式打开空间。引入企业参与老旧小区改造，既可以通过PPP模式吸引社会资本参与社区服务设施改造建设和运营，也可以通过发行专项债筹集改造资金。建议各地房管局与物业管理单位筛选合适的老旧小区改造项目申报政府专项债。充分挖掘项目收益来源，如广告费、停车费、学费、养老费、租赁费、门诊及住院费、土地出让费用等，谋划好项目进行专项债申报。针对合适的老旧小区改造项目，中建政研集团以专业力量助力政府发行专项债，运用PPP模式保障项目的顺利进行。
居民家庭：从居民的层面，需要突破固有认知，老旧社区改造不是一种政府补贴的福利行为，而是一种政府支持的商业行为。想要获得美好生活，必须进行参与和付出。
社会捐赠：拓宽社会投资渠道，鼓励以企业投资、捐资冠名等方式，吸引社会力量捐资或捐赠文体设施等，鼓励原产权单位通过捐资捐物等方式支持老旧小区改造。2019年12月，惠州市“惠民空间”城市老旧社区微改造项目公益慈善夜活动举行，参加活动的社会组织、企业、个人共为项目捐赠超1000万元。
建议老旧小区的改造，选择财政收入充裕的地区进行试点，以企业为主体，以社区为单位实施。
（二）老旧小区改造与棚改、旧改相结合
把老旧小区改造棚改和老旧小区改造结合起来，是值得探索的路径。
虽然都属于城市更新范畴，但老旧小区改造，与旧城区改造、棚户区改造有显著区别。从改造对象看，老旧小区改造主要针对住宅小区；旧城区改造主要通过对旧城区进行重建、翻新、改造等来改变整体面貌，不仅包括居住环境，还有城市规划布局、环境及道路系统等；棚改主要针对棚户区。从改造方式看，老旧小区改造多为存量改造，不涉及大面积拆迁新建；棚改多为拆除重建；旧城区改造既有拆除重建，也有存量翻新。从参与主体看，老旧小区改造多由政府主导，棚改由“政府主导+国企实施”，旧改中市场主体参与较多。从补偿方式看，老旧小区改造不涉及征收拆迁和居民补偿安置；旧改多为实物安置；棚改既有实物安置，也有货币补偿。
老旧小区改造是一项巨大的工程，盘活周边小区资源，在更高层面予以统筹，使老旧小区改造与棚改、旧改相结合，把棚改、旧改的项目收益作为老旧小区改造的资金来源之一，不失为可行的机制。
（三）老旧小区改造探索区域平衡模式
如果小区之间彼此孤立，单个小区形成不了资金进入和退出的循环，社会资金就难以进入，在改造方式和融资模式上建议实现区域间平衡和区域内自平衡，以山东为例，倡导实现以下方式：
大片区统筹平衡模式。把一个或多个老旧小区与相邻的旧城区、棚户区、旧厂区、城中村、危旧房改造和既有建筑功能转换等项目捆绑统筹，进行规模大的小区和规模小的小区的“肥瘦搭配”，生成老旧片区改造项目，加大片区内危房改造力度，做到项目内部统筹搭配，实现自我平衡。
跨片区组合平衡模式。将拟改造的老旧小区与其不相邻的城市建设或改造项目组合，以项目收益弥补老旧小区改造支出，实现资金平衡。
小区内自求平衡模式。在有条件的老旧小区内新建、改扩建用于公共服务的经营性设施，以未来产生的收益平衡老旧小区改造支出。
（四）坚定推行综合整治类改造
过去的改造更多是单项改造，比如房屋节能、水电气路等。单项改造经常会出现反复改造、多次扰民的问题，效果较差。老旧小区改造一定要推行综合整治类的改造，补齐所有的短板，整旧如新。例如，对电梯、停车、绿化、结构安全、社区公共卫生、社区商业、物业等进行综合性改造，制定综合型方案。综合整治类改造也容易计算账目和平衡收益。
